19 mei 2021 - Op 14 april heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een baanbrekende uitspraak gedaan over de toegang tot de bestuursrechter in het omgevings- en milieurecht. Deze uitspraak heeft verstrekkende gevolgen voor iedereen die te maken heeft met procedures waar vooraf zienswijzen moeten worden ingediend. De uitspraak is te vinden via https://www.raadvanstate.nl/actueel/nieuws/@125043/201908374-1-r3/ .
De aanleiding van deze uitspraak was een beroep door verschillende grondeigenaren en bewoners tegen de vaststelling van een bestemmingsplan in de gemeente Almelo. De appellanten hadden echter nagelaten voorafgaand aan hun beroep zienswijzen in te dienen, wat wel een wettelijk vereiste is om ontvankelijk te zijn in dit soort procedures.
Appellanten beriepen zich op het Verdrag van Aarhus (Verdrag), wat een internationaal verdrag is waarbij zowel Nederland als de Europese Unie lid zijn. Het Verdrag regelt de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter bij milieuaangelegenheden.
De rechtbank Limburg stelde eerder vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) over onder andere de ontvankelijkheid van appellanten die niet vooraf (door indiening van een zienswijze) hebben deelgenomen aan de voorbereidingsprocedure. De appellanten in deze zaak waren drie non-gouvernementele organisaties. Op 14 januari van dit jaar kwam het Hof met een uitspraak (arrest-Varkens in Nood). Het Hof oordeelde kortgezegd dat het Verdrag zich ertegen verzet dat non-gouvernementele organisaties deel moeten nemen aan de voorbereidingsprocedure. Zij zijn namelijk onderdeel van het zogenaamde “betrokken publiek”.
De Afdeling leest in de uitspraak van het Hof dat ook belanghebbenden onder dit betrokken publiek vallen. Daarom mag ook aan hen niet de voorwaarde worden gesteld dat zij eerst deelnemen aan de voorbereidingsprocedure. Dit geldt in principe alleen voor zogenaamde Aarhus-besluiten. Het is echter volgens de Afdeling niet mogelijk om vooraf te zeggen welke besluiten precies Aarhus-besluiten zijn. De maatstaf is namelijk dat zo’n besluit “aanzienlijke gevolgen voor het milieu” heeft.
Volgens de Afdeling is het voor de rechtspraktijk onwerkbaar om vooraf steeds te bepalen of sprake is van een Aarhus-besluit. In afwachting van een oplossing van de wetgever heeft de Afdeling om die reden besloten om het niet-deelnemen aan de voorbereidingsprocedure niet langer aan belanghebbenden tegen te werpen. De Afdeling kiest hier voor een “uit het oogpunt van rechtsbescherming ruimhartige uitleg van het verdrag”.
Praktisch is de zienswijzeverplichting opgeschort tot de wetgever een oplossing biedt. Deze opschorting is van toepassing op praktisch alle besluiten op het gebied van ruimtelijke ordening en milieu.
Voor de praktijk zijn de gevolgen enorm. Iedereen die te maken krijgt met voorbereidingsprocedures waarbij vooraf een zienswijzeverplichting geldt, krijgt hier namelijk mee te maken. Door deze uitspraak wordt pas later in het proces duidelijk welke partijen definitief beroep aantekenen, omdat zij niet eerst een zienswijze hoeven in te dienen. De onherroepelijkheid van een besluit staat daardoor pas later vast. Partijen moeten echter nog steeds belanghebbende zijn om op te komen tegen een besluit. Ook het zogenaamde relativiteitsvereiste zorgt nog steeds voor een filtering van potentiële partijen in een geding.
Verder zullen partijen die wel hebben deelgenomen aan de voorbereidingsprocedure niet meer door hun zienswijze beperkt worden in een eventuele beroepsprocedure. Deze partijen kunnen vanaf nu dus ook gronden aanvoeren, die niet in de zienswijze waren opgenomen.
De Afdeling heeft deze uitspraak in afwachting van een oplossing van de wetgever gedaan. De wetgever zal dus het in kwestie gewraakte artikel 6:13 Awb moeten aanpassen. Totdat dit gebeurd is, is de zienswijze juridisch gezien veel minder relevant geworden. Toch blijft het natuurlijk nog steeds een middel voor vroegtijdige inspraak in ruimtelijke ontwikkelingen. Het is nu wachten op een reactie van de wetgever, wij blijven het uiteraard voor u in de gaten houden.
Auteurs
Valentijn Leih (links), Partner bij Dentons
Tycho Mol, Junior Associate bij Dentons
